启示：如何加强对反洗钱与反恐怖融资的监管？

—新加坡对银行业反洗钱与反恐怖融资监管及其启示

作为全球最重要的金融中心之一，新加坡十分重视本国银行业的健康发展，并在长期实践中建立了稳健集中的银行体系以及优秀先进的监管措施。随着资金流动规模与资产管理规模的迅速增长，为了防止非法团体及非法资金进入资本市场，保证本国金融市场的健康发展，新加坡在监测、打击国内洗钱和恐怖融资活动上一直采取积极态度，不仅构建了全面和健全的法律、体制、政策和监管框架，而且还形成了严格和严密的反洗钱和反恐怖融资管理机制。

新加坡金管局626号文件分析

目前，新加坡针对反洗钱与反恐怖融资制定了多部法律法规和监管规定。其中《贪污、毒品交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》（CDSA）是反洗钱与反恐怖融资的主要法律，规定了毒品交易以及其他100多种严重犯罪为洗钱的上游犯罪；《借贷人法》针对代人接收、持有、隐匿或转移资金或其他财产等非法借贷行为；《打击恐怖融资法》（TSOFA）规定了四种主要的恐怖融资犯罪，包括以进行恐怖活动为目的，为恐怖分子或恐怖组织募集或提供资金的行为。

针对银行业的反洗钱与反恐怖融资工作，新加坡金管局出台了金管局626号文（MAS 626）及配套指引（ to MAS 626）。626号文是金管局针对各类金融机构发布的具有法律约束力的反洗钱和反恐怖融资监管文件，明确规定了他们的法律义务，防止金融系统被毒品交易以及其他犯罪行为衍生的洗钱活动所利用；指引并不强制银行执行，其作用是就如何履行这些义务向银行提供切实可行的指导。

风险评估及风险缓释

新加坡金管局规定，银行必须建立健全合理的风险评估制度及相应的档案记录制度。在确定总体风险水平及风险缓释方法前，银行应当全面考虑所有相关风险因素，包括目标市场与客户细分、高风险客户数量、客户交易金额及数量、地区风险评级、银行产品及服务的性质、种类及规模，并使用定量及定性分析以得出风险报告。外资银行的新加坡分支机构可以继续沿用总行的风险评估制度，但须保证相关制度符合新加坡的反洗钱与反恐怖融资监管要求。风险评估机制要求至少每两年更新一次，且诸如客户细分及营销渠道合并、新产品和新服务的开发等重大事件发生时都需要进行风险评估。

金管局还特别建议银行在自己的风险评估程序中加入新加坡国家洗钱及恐怖融资风险评估报告（NRA ）。该报告中指出了洗钱与恐怖融资的几种普遍犯罪形式。银行在进行自身风险评估程序中应充分考虑报告中提及的金融及非金融部门中出现的高洗钱风险的活动，以及可能与之涉及的银行产品、服务、交易及营销渠道，并将NRA报告与自身风险评估报告相互结合以得出最为准确的银行风险水平。如有必要银行还可将分析结果应用于对客户账户及交易活动的持续性监控。

针对银行的风险缓释，金管局要求银行建立相应的内部政策、程序及管控办法，使银行可以对风险进行有效管控。当高风险出现时应采取措施以有效控制并降低风险。银行风险缓释能力的主要指标包括识别客户身份信息及其交易行为变化的能力、合规程度、自动审查与人工审查的协调程度、第三方依赖程度等。金管局还特别强调了银行高层管理人员的责任与义务。高层管理人员应确保相关措施遵循新加坡金管局及其他监管当局制定的风控要求，并在高风险出现时及时加强风控措施。

客户尽职调查

客户尽职调查是反洗钱与反恐怖融资工作的基础及重点，能否有效地进行客户尽职调查直接关系到银行后续的反洗钱工作。新加坡金管局明确指出银行不得开立或保留匿名或以假名开立的账户。在以下情形中银行应当进行客户尽职调查：与客户建立业务关系；为任何未曾与银行建立业务关系的客户进行超过20000新元的交易或通过国内电汇方式以及超过1500新元的跨境电汇方式汇出或汇入资金；怀疑客户行为涉及洗钱或恐怖融资。客户尽职调查除获取客户的基本身份信息外，还需要调查客户代理人、受益权人、关联方的基本信息。当客户是法人或法人结构安排（Legal ）时，还须对法人团体的所有权结构以及控股超过25%的个体进行详细了解。银行对客户身份信息进行核查的同时还应要求客户填写真实性声明。当多笔交易涉及同一汇款人或收款人时，银行还应这些交易是否被有意拆分以躲避审查。若客户是拥有无记名股票的公司，银行应要求当无记名股票发生转移时应立刻通知银行。

除一般类型的客户尽职调查，还存在简化型及加强型客户尽职调查。简化型客户尽职调查相较于一般类型的客户尽职调查减少了更新客户信息的频率中国银行高风险客户，降低了持续监控的程度。当银行可以有效控制洗钱与恐怖融资风险使其处于低水平时，可对各类型客户采取简化型客户尽职调查中国银行高风险客户，包括新加坡政府机构、新加坡交易所上市公司、达到国际反洗钱与反恐怖融资标准的境外金融机构等。加强型客户尽职调查则是针对一些高风险的客户群体，包括政治公众人物、NRA报告中指出的高风险群体、任何来自或处于金融行动特别工作组（FATF）特别的国家或地区的客户、所有人结构异常复杂的法人或法人结构安排等。新加坡金管局特别强调了对政治公众人物的加强型客户尽职调查，并对政治公众人物范围、财富及资金来源调查方法进行了详细阐述。

可疑交易报告

根据《贪污、毒品交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》（CDSA）及《打击恐怖融资法》（TSOFA）中的规定，银行应向可疑交易报告办公室（STRO）提供有关洗钱与恐怖融资的报告，并且制定可以履行相关义务的合理内部政策、程序和控制措施，包括在银行设立相关信息点以使所有员工可以迅速汇报涉嫌洗钱与恐怖融资的可疑交易，并保留所有交易记录及与之相关的内部分析和调查结果。除数额异常或过度频繁的可能涉及洗钱与恐怖融资的交易外，当客户不愿或拒绝提供银行要求的信息，并且撤回已提交的建立业务关系或交易申请时，银行同样应当谨慎小心客户是否涉及洗钱与恐怖融资。

可疑交易报告的形式并没有强制要求，而是由新加坡金管局与可疑交易报告办公室协商后制定。银行可在金管局网站上自行下载。为了鼓励报送，除官方表格形式外，可疑交易报告办公室还接受其他任何形式的可疑交易报告，但应保证报送信息应尽可能准确与全面。银行在发现可疑交易的15天内应当完成对其的评估程序以决定是否将可疑交易向办公室汇报，如有特殊情况需要延期应当提前告知办公室。银行可通过可疑交易报告办公室的在线系统提交可疑交易报告。当可疑交易情节较为严重或涉及监管当局正在调查的案件时，银行还需要通过电话直接联系可疑交易报告办公室。

对中国银行业反洗钱监管的启示

加快推进反洗钱相关系统建设。中国银行业金融机构对反洗钱，尤其是反恐怖融资的针对性监测和控制已经展开，但是在中小金融机构中相关系统建设还存在不少局限，特别是在反恐怖融资方面的监管和金融机构的系统化应对方面还存在这样或那样的局限。在中小金融机构广泛推行强大的客户身份识别系统、大额交易与可疑交易报告系统不仅可以大大减少人工审查的成本，更可以通过全面的对比分类功能提高反洗钱审查的精确度，这不仅是金融机构的重要责任，同样也需要引起监管机构的重视。

强化反洗钱意识，加强反洗钱培训。在我国，反洗钱问题已经得到了普遍的，但是反恐怖融资工作还处于发展阶段，部分银行管理者对反洗钱的重要性认识不足，一方面没有认清洗钱与恐怖融资的严重性，另一方面又担心反洗钱审查工作会导致大额客户的流失。针对普遍缺乏反洗钱意识的问题，有关监管部门以及银行自身应当采取必要措施加强针对反洗钱的相关培训，使各级员工和主管认识到反洗钱工作的紧迫性，强化洗钱与恐怖融资风险意识。同时通过培训提高员工的客户尽职调查敏感度和可疑交易的分析能力。银行管理层则应制定切实有效的内部审查机制，赋予反洗钱部门独立的监督审查权，并对各项业务进行定期核查工作。同时还应制定反洗钱应急机制，以便有可疑交易发生时，银行可以及时采取相关措施有效防范风险。

强化反洗钱反恐怖融资相关的客户尽职调查。监管法规有必要借鉴新加坡相关监管机制，根据客户及其交易类别适当差异化地区别对待客户尽职调查问题，过于单一的严格机制会增加金融机构管理成本，或者过于宽泛的尽职调查监管则使得调查流于形式。对于高风险的客户或交易应该强化尽职调查的刚性约束机制，明晰金融机构的操作要领，并将相关责任进一步规范和强化。

进一步健全在反洗钱和反恐怖融资方面的风险评估机制。应适当借鉴新加坡金管局的相关安排，强化金融机构全面考虑反洗钱反恐怖融资相关风险因素，包括目标市场与客户细分、高风险客户数量、客户交易金额及数量、地区风险评级、银行产品及服务的性质、种类及规模，并使用定量及定性分析以得出风险报告。这些因素的评估和分析应在不同类型的金融机构中得到普遍的，并应在常态化的监管中得到体现，对于风险评估不足或欠缺的机构应该给与适当惩处。

（作者单位：外交学院经济学院）

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