东汉末年：诸侯割据的悲剧的原因

自政权建立以来，中央和地方的关系就存在博弈关系，在中国古代封建王朝时期，政府通常会面临各种危机，当无法解决时，往往中央会通过改革的方式将权力下放，将问题经由地方解决。

在消除危机后，往往会面临地方势大，尾大不掉的局面，发生地方割据的情况，最终中央被架空，只剩一个花架子，王朝也就此结束。

典型的例子有唐末的“藩镇”，清末的“团练”，而最早实践者是东汉末年汉灵帝“刺史改州牧”。

在东汉王朝末期，面对连绵不绝的天灾人祸，汉灵帝将刺史改为州牧，希望稳固地方政权，消除地方危机，但这引发了地方诸侯割据，加速东汉政权的灭亡。

下文将浅析州牧制度引发地方割据，导致东汉灭亡的影响。

一、秦汉：地方行政制度的发展

在秦始皇统一天下后，废分封行郡县，将全国分为三十六个郡，每个郡管辖若干个县，县下面是民众，形成了中央—郡—县的三级行政管理体系，这有利于加强中央集权，但制度转变的初期显露出一定弊端，使得秦两世而亡。

在刘邦建立汉朝后，汉承秦制，在中央实行的三公九卿制，在地方上，沿袭秦朝的郡县制，同时又将同姓宗族分封为地方诸侯国，称为“郡国并行制”。

郡国建立之初，地盘大人口多，内部政权与中央基本相同，而且拥有独立的军权和财政，后引发了“七国之乱”。

到了汉武帝时期，为了加强中央集权，削弱各地诸侯和遏制地方强权，实行“推恩令”不断削弱地方封国的权势，使得诸侯王实际成了只有爵位而无实权的地方领主，又将秦朝监御史制度和汉初丞相史制度结合起来，推出了独具特色的刺史制度。

刺史制度为了加强中央集权，中央能有效监察地方，保障了中央和地方政令统一，加强对地方的考核和检查，中央对地方能进行有效的管理，提升了汉王朝国力。

刺史制度将全国一百多个郡县分为十三个州，每州设一名刺史，刺史最初只有监察职责，在州内监察各郡太守及各级官员的履职状况，将监察出来的情况向王朝中央报告，其本人只对皇帝负责，刺史的任期为一年。

在实行刺史制度之初，效果显著，因为刺史通常年纪轻、官职小、任期短、人员少，仅有监察权。

而各郡太守普遍有一定年龄、官职高、任期长、人员多，在地方有一定威望和根基，拥有行政权。

这样代表中央的刺史对郡太守拥有检查权，具有强大的威慑力，保障政令通达。

随着时间的推移，刺史制度的弊端也显现出来，由于刺史直接对皇帝负责，在中央任职，又能决定地方官员的任免，甚至能判决生死。

而且在客观上到了王朝后期，随着政治日渐腐败，地方上问题增多，需要刺史却做出了超出监察权以外的事，比如消除官员腐败，处理流民叛乱等。

刺史权力日渐加重，不断侵占地方太守的权力，于是中央干脆让刺史常驻地方郡守，直接代表中央行使对地方的行政管理工作，这样刺史开始由监察官逐步变化成为地方综合行政长官，这样就形成了升级版的刺史制度。

二、东汉末年危机

在东汉末年汉灵帝时期，王朝可谓是危机四伏，中央政治腐败，宦官外戚交替专权，加上士大夫集团，进行政治角力，导致政局混乱不堪，因此无法有效应对地方政务，此时地方上面对的威胁极大。

1、天灾加剧

东汉末年自然灾害连绵不绝，有：地震、蝗灾、大疫、水灾、旱灾、海水倒灌等，当时很多天灾是叠加在一起的，据统计，汉灵帝在位期间发生了7次地震，地震之后处理不单很容易造成疫病传播，大旱之后会引发蝗灾，进而粮食减产造成饥荒流民，水灾和旱灾是相伴的，往往有南洪北旱的状况。

2、边疆危机

因中央内斗无暇顾及边疆急报，导致匈奴、西羌等部族经常侵犯边境如入无人之境，而地方却无法进行有效抵抗。

《三国志》当中记载：“丘力居等钞略青、徐、幽、冀，四州被其害，瓒不能御。”

3、地方叛乱暴动不断

首先是流民遍地，因东汉政府无止境的横征暴敛，在地方上豪强不断盘剥，无数平民百姓被逼失去土地，成为流民，最后只能揭竿而起，使得地方叛乱不断。

然后是地方上的地主豪强掌握了大量土地和人口，为了维护自身利益，往往与地方政府相互勾结。

三、汉灵帝的改革：变刺史为州牧

为了防止地方势力膨胀形成割据势力，东汉王朝对地方权力进行分权，依旧采用的郡县制，但将各地郡县合并为州，初期刺使进行监察，后期刺使进驻地方成为行政长官。

刺使失去了之前的职能与效用，使得地方政府权力分散，乱象频出，无法进行有效处理，东汉地方没有设置军队，只有“郡兵”“乡勇”，人少，力量小，而且各郡之间互不相干。

在地方动荡不安的背景下，东汉王朝的地方政治构架不能有效的应对危机，中央政府无力应对地方危机，因此将权力下放，只能通过加强地方权力，以应对危机。

这样需要改变地方官制，新的地方官制需要能凝聚地方最大力量，代表中央发挥出国家机器的作用，在一系列综合因素下，州牧制度开始登上历史舞台。

1、州牧制度正式出台

汉灵帝中平五年，刘姓宗室太常刘焉向汉灵帝上书，建议中央任命重臣到地方担任州牧职位，州牧是地方最高行政长官，集行政财政军权于一身，州牧全权管理地方，提高行政效率，应对当前的危机，并且只对中央负责。

《三国志》：“焉睹灵帝政治衰缺，王室多故，乃建议言：刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”

汉灵帝采纳了刘焉的建议，进行行政人事调整：“出焉为监军使者，领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧皆以本秩居职。”将刘焉任命为益州牧，将黄琬任命为豫州牧，将刘虞任命为幽州牧。

至此，州牧制度正式诞生。

在刺使改州牧之前，刺使的职责是以“六条诏书”对郡县各级官员的履职尽责情况进行监察，回到中央后报告御史中承，通过刺使到州牧的改革，使得州牧一举成为一州之地的统治者，不仅实力更强，政治地位也更高，且州牧通常为世家大族担任。

一旦皇权衰落，中央无力控制地方时，州牧会迅速失控，为诸侯割据埋下了隐患。

2、州牧拥有最高行政权

州牧是一州最高的行政长官，集军政大权于一身，是名义上听从中央拥有实权的小国诸侯，可以说，州牧制度是分封诸侯制的另一种形式，事实上造成地方势力过大过强。

为了消除危机，地方州牧往往会和地主豪强合作，绝大多州牧往往会演化为地主豪强势力的利益代言人。

其辖内豪强为了共同利益，会和州牧组成利益共同体，州牧任免辖区内的官吏往往只需要“上报”朝廷即可，无需中央的通过，使得中央政府的权威大叠，官吏民众只知有州牧，不知有朝廷，而中央也无力应对，地方割据势力将越来越来强。

州牧想要维护自身利益或更进一步，于是州牧位置上大多采用大多父死子继的方式，或是武力争夺其他州郡的地盘。

3、州牧拥有军权

为了应对地方上复杂的局势，州牧需要更强大的军事力量，因此被赋予募兵权和统兵权，州牧通过募兵统军的方式进行平叛，是当时必要的行为，但在州牧的运作下，很容易成为其私兵，只听命于州牧一人。

在封建农业经济下，各地在经济上能做到自给自足，少有往来，按东汉时期的人口规模、经济条件，一个县只有数千人的武装人员，当集合十多个县郡的州独立出来，会立即形成庞大的武装力量。

很容易造成州牧军事力量快速壮大膨胀，使得州牧对抗中央、州郡独立有了军事基础，《皇甫嵩传》：“卓拜为并州牧，诏使以兵委（皇甫）嵩，卓不从。”记载并州牧董卓拥兵自重，中央派遣皇甫嵩收取其兵权，董卓不服从命令。

4、州牧拥有财政权

在州牧制度下，州牧获得了地方财政权，会以各种方式和理由将税金留在本地，壮大自己势力，而不会上交中央。

中央丧失了地方的税收，“钱荒”加剧，汉灵帝被迫采用“非常规”的手段，进行卖官鬻爵，造成中央弱，地方强。《后汉书》：“初开西邸卖官，自关内侯、虎贲、羽林，入钱各有差。私令左右卖公卿，公千万，卿五百万。”

四、州牧制度形成了地方割据的局面

刺史改州牧之前，儒学盛行，强调忠君爱国，汉王朝被公认为天下共主，在两汉超四百年时间的影响下，其王朝权威已是深入人心，不容置疑，即使是地方上地主豪族也必须服从。

在州牧制度出台之后，州牧控制的州地盘大，人口多，而且拥有合法的行政权、财政权、军权，州牧处理地方政务的过程中权力不断膨胀，同时地方上的地主豪强为维护其利益，与州牧往往形成利益共同体，与王朝中央保持的微妙的平衡。

在灵帝去世后，董卓进京把控朝廷，董卓本是并州牧，能进入中央废立皇帝，自任丞相独揽全部权力，全国各地其他的州牧自然不会服从，他们组合起来在有“威望”的世家袁绍名下进行讨董。

十八路诸侯讨董，名义上清君侧，在事实上是不服作为并州牧的董卓独揽中央权力。

这一行为导致中央与地方的默契被打破，代表中央最高权威的皇帝和以之为中心的中央政府成为了地方势力与权臣的傀儡，自此就到了皇权丧失、诸侯割据的时代。

《魏书》记载：“术归帝号于绍曰：‘汉之失天下久矣…加袁氏受命当王，符瑞炳然…’绍阴然之。”作为割据势力的袁术明确表明汉王朝很早就失去天下了（注：汉献帝还在位）有玉玺后袁氏应该称王，袁绍私底下赞同。

这一番话直击天下州牧的内心，地方割据势力不再认可汉王朝，也可以看出州牧制度出台后，地方割据势力思想观念上发生了变化。

从此各地州牧纷纷拥兵自重，大小军阀并起，“各方诸侯，大者连郡国，中者婴城邑，小者聚降陌”，王朝的基层政权开始解体，军阀混战、诸侯割据的时代到来，自此东汉政权已经名存实亡。

但在消除地方危机后，州牧基本上成为地方上的割据势力。

州牧制度从事实上来说，不但从制度上开启了一人独揽地方大权的先河，更是开创了地方割据兼并的先例，从此到了群雄割据的时代，通过战争争夺土地和人口，皇权基本消失，如果有也是“挟天子以令诸侯”。

客观上来说，汉灵帝改革的州牧制度正是造成地方割据的重要因素之一。

资料来源

1、《三国志》

2、《后汉书》